2021年10月19日，《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法(草案)》(以下簡稱草案)提請十三屆全國人大常委會初次審議。

其中，草案規(guī)定了電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)規(guī)范真實(shí)主叫號碼傳送和電信線路出租，對改號電話進(jìn)行封堵攔截和溯源核查。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范國際通信業(yè)務(wù)出入口局主叫號碼傳送，對網(wǎng)內(nèi)和網(wǎng)間虛假主叫及不規(guī)范主叫進(jìn)行識別、攔截等一系列內(nèi)容。

十余年來，電信詐騙屢禁不絕、花樣不斷，受騙群眾范圍廣、受騙款項(xiàng)難追回已經(jīng)成為當(dāng)今社會的一大積弊。

針對本次審議，多位受訪專家、相關(guān)從業(yè)者認(rèn)為，和此前電信詐騙的“挽救”為主相比，此次草案要求的源頭治理、前端防范；建立跨行業(yè)、企業(yè)統(tǒng)一監(jiān)測系統(tǒng)；大數(shù)據(jù)反詐支持；后續(xù)民事責(zé)任落實(shí)等將形成反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙閉環(huán)，從實(shí)際上解決目前反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙無法可依、手段支離的問題。

將對失責(zé)運(yùn)營商進(jìn)行懲罰

此次草案審議中，源頭治理是一大亮點(diǎn)。

“參加人代會的那些年，每年我都能在市場上買到一些不用登記的手機(jī)卡，那說明源頭治理的工作還有很大漏洞?！狈措娦啪W(wǎng)絡(luò)詐騙是前人大代表陳偉才在過去履職中的工作重點(diǎn)，因?yàn)槎嗄觋P(guān)注并推動(dòng)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙立法，他已經(jīng)收到了有關(guān)部門發(fā)來的尚未公布的立法草案細(xì)則。

陳偉才告訴中國新聞周刊，此次立法中，源頭治理是重點(diǎn)突出的。其中，草案規(guī)定通訊運(yùn)營商要落實(shí)實(shí)名制電話卡、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)真實(shí)信息登記制度和境外改號電話的攔截。

“我從2009年開始提出落實(shí)手機(jī)實(shí)名制，后來各省開始陸續(xù)實(shí)施，但是落地效果并不好?！标悅ゲ疟硎?，手機(jī)實(shí)名制要對已經(jīng)在用的手機(jī)重新辦理登記和認(rèn)證。在此過程中，各地的落地效果和當(dāng)?shù)氐膱?zhí)行力度有很大關(guān)系。此外，還有些運(yùn)營商用他人姓名批量登記手機(jī)卡，再轉(zhuǎn)賣給具體使用的用戶，也就是說手機(jī)的實(shí)名制登記工作只是“有名”并不是“實(shí)名”。

中國政法大學(xué)傳播法研究中心副主任朱巍同樣認(rèn)為，實(shí)名制在落實(shí)過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。第一，手機(jī)賬號是可以買賣的，比如手機(jī)靚號；第二，一個(gè)身份證可以注冊很多手機(jī)號，這給電信網(wǎng)絡(luò)詐騙提供了空間；第三，通過技術(shù)手段操作的虛擬號段，通過包裝，無法判斷呼出地，出現(xiàn)了境外詐騙，追回追責(zé)困難；第四，現(xiàn)在所謂的網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制是一種間接的實(shí)名制，因?yàn)檗k理網(wǎng)絡(luò)賬號的手機(jī)號都可能人號分離；第五，甚至一些銀行卡都不是實(shí)名的，是通過尋租他人身份證辦理的。

“為什么電信詐騙這么多年解決不了，其實(shí)就是因?yàn)榇髦鴤€(gè)面具。”朱巍說。

北京煒衡律師事務(wù)所律師尹良君介紹，司法實(shí)踐中，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的打擊難點(diǎn)主要在于詐騙組織使用非實(shí)名或者非實(shí)人的電話卡、銀行賬號、互聯(lián)網(wǎng)賬號等，難以確定真實(shí)身份。多年來，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙組織分工更加精細(xì)化，通過虛擬軟件，負(fù)責(zé)技術(shù)、通話、轉(zhuǎn)賬、取款、信息等均由不同人員來完成，相互之間分工明確，行動(dòng)迅速，相互之間通常聯(lián)系較少，給追蹤帶來很大難度。

尹良君認(rèn)為，此次草案，從源頭方面完善電話卡、物聯(lián)網(wǎng)卡、金融賬戶、互聯(lián)網(wǎng)賬號有關(guān)基礎(chǔ)管理制度，有助于對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙發(fā)生的信息鏈、資金鏈、技術(shù)鏈、人員鏈等各環(huán)節(jié)進(jìn)行防范和打擊。

如何通過法律保證實(shí)名制的實(shí)施？陳偉才根據(jù)草案細(xì)則解讀，首先是要求電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法落實(shí)電話用戶真實(shí)身份信息登記制度，基礎(chǔ)電信企業(yè)和移動(dòng)通訊轉(zhuǎn)售企業(yè)應(yīng)當(dāng)對代理商落實(shí)電話實(shí)名制實(shí)施監(jiān)督管理，在協(xié)議中明確代理商實(shí)名制登記的責(zé)任和有關(guān)違約處置的措施。

“這就不是一個(gè)號召性的東西了，因?yàn)橛芯唧w的懲罰性措施了?！标悅ゲ磐嘎叮壳暗某醮螌徸h草案中規(guī)定，未履行電話卡、互聯(lián)網(wǎng)卡實(shí)名制登記職責(zé)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者，由有關(guān)主管部門責(zé)令改正，并根據(jù)造成的后果給予警告、通報(bào)批評或者處以1萬以上10萬以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處10萬以上100萬以下罰款，并由有關(guān)主管部門責(zé)令暫停相關(guān)業(yè)務(wù)，停業(yè)整頓、吊銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可證或者吊銷營業(yè)執(zhí)照，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人處以1萬以上20萬以下的罰款。

多位受訪者均認(rèn)為，此舉將會加快落實(shí)電信網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，同時(shí)填補(bǔ)此前電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者的責(zé)任要求空白。

跨國電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的破解

跨國電信網(wǎng)絡(luò)詐騙曾在過去“暢行無阻”。

此前，冒充公檢法機(jī)關(guān)進(jìn)行詐騙是電話詐騙的解決難點(diǎn)。陳偉才在過往調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，常有境外詐騙人員使用改號電話偽裝成境內(nèi)公職人員進(jìn)行詐騙，這些來自境外的、與公檢法機(jī)關(guān)單位號碼一致的假“公檢法電話”很容易擊潰被騙者的心理防線，所以曾發(fā)生多起高職高知人士被騙事件，這使得常規(guī)的宣傳無法實(shí)時(shí)更新、及時(shí)覆蓋所有群體。

“以前是找不到騙子的話，騙誰誰吃虧?！标悅ゲ磐嘎叮饲岸说母黝悓?shí)名制落實(shí)，對網(wǎng)內(nèi)、網(wǎng)間虛擬主叫及不規(guī)范主叫進(jìn)行識別攔截，規(guī)范國際通信業(yè)務(wù)出入口局主叫號碼傳送也得到了法律的明確。

技術(shù)和制度的作用無法忽視。草案要求電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者規(guī)范真實(shí)主叫號碼傳送和電信線路出租，對改號電話進(jìn)行封堵攔截、策源核查。建立電信網(wǎng)絡(luò)詐騙反制技術(shù)措施，統(tǒng)籌推進(jìn)跨行業(yè)、企業(yè)統(tǒng)一監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，為利用大數(shù)據(jù)反詐提供制度支持。

陳偉才認(rèn)為，中期的反詐工作非常需要技術(shù)的支持，詐騙分子通過改號電話行騙，運(yùn)營商要對此進(jìn)行騷擾攔截和技術(shù)手段的甄別。

“我們和運(yùn)營商簽訂了服務(wù)協(xié)議，他們就要為號碼的真實(shí)性負(fù)責(zé)。”陳偉才介紹，此次草案中明確，若電信用戶因此被電信詐騙，可以對運(yùn)營商進(jìn)行民事訴訟。

此外，朱巍認(rèn)為，多部門聯(lián)動(dòng)應(yīng)對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是此次草案的要點(diǎn)。在被詐騙后，銀行部門可以利用技術(shù)手段甄別用戶賬號是否異常，可以使用凍結(jié)期等手段來規(guī)避詐騙的實(shí)際損失。

尹良君同樣認(rèn)為，根據(jù)過往經(jīng)驗(yàn)，為了幫助受害人及時(shí)追回資金，建立的涉案資金緊急止付、快速凍結(jié)和資金返還制度，曾在過往反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中發(fā)揮了重要作用。未來以法律的形式將好的經(jīng)驗(yàn)和制度固定下來，將大大提高反電信詐騙的工作法治化水平。

北京市楷匯律師事務(wù)所律師、前警察潘利勇總結(jié)補(bǔ)充，與傳統(tǒng)、普通的犯罪相比，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是非接觸式的，不存在傳統(tǒng)意義上的犯罪現(xiàn)場，證據(jù)獲取、固定本來就很難。再加上銀行監(jiān)控錄像、IP地址等電子數(shù)據(jù)證據(jù)保存時(shí)間短，證據(jù)很容易滅失，導(dǎo)致指控犯罪不力。

此外，大的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪集團(tuán)往往是跨境作案，主犯隱匿在境外，遙控指揮他人實(shí)施犯罪。一旦案發(fā)，主犯非常容易抽身，不久繼續(xù)作案，且其一旦得手，被騙資金會被迅速分散轉(zhuǎn)移，分別轉(zhuǎn)入多張銀行卡，然后由分布在全國各地的“車手”取現(xiàn)。

河南大河網(wǎng)此前報(bào)道，2015年1至10月，河南全省已報(bào)案立案虛假信息詐騙犯罪案件40955起，涉案金額達(dá)4億元，相當(dāng)于16000人一年的收入被騙走。

2015年12月1日，在河南省打擊虛假信息詐騙新型違法犯罪工作聯(lián)席會議第一次會議上，當(dāng)時(shí)的河南省副省長、公安廳長許甘露介紹，與此前的電話、短信詐騙不同，現(xiàn)在的網(wǎng)上轉(zhuǎn)賬、境外提現(xiàn)，款項(xiàng)的流轉(zhuǎn)、提現(xiàn)的速度之快，已經(jīng)使傳統(tǒng)的凍結(jié)手段完全失靈失效。

許甘露介紹，鄭州發(fā)生一起涉案金額達(dá)3866萬的詐騙案，因?yàn)橹贫壬系恼系K，犯罪分子用一天時(shí)間把這些贓款大部分取走。

他認(rèn)為，在打擊虛假信息詐騙方面，存在聯(lián)動(dòng)機(jī)制和制度上的障礙。網(wǎng)民轉(zhuǎn)賬不限次數(shù)和境外網(wǎng)上分解資金的限制，導(dǎo)致贓款能在數(shù)分鐘內(nèi)被迅速轉(zhuǎn)移至境外。

陳偉才曾就職于廣州市公安局，任職期間研究了很多典型案件。他發(fā)現(xiàn)，涉案金額3688萬元的鄭州特大詐騙案中，先是從一個(gè)賬戶轉(zhuǎn)到六七個(gè)賬戶，接下來轉(zhuǎn)到兩三百個(gè)賬戶，最終轉(zhuǎn)到了三千八百多個(gè)賬戶，因?yàn)殄X款最終要在臺灣取現(xiàn)，而臺灣的賬戶每戶每天只能取一萬元。

“我當(dāng)時(shí)就提出這些大額詐騙的轉(zhuǎn)賬是有規(guī)律的?！标悅ゲ沤榻B，此次草案中明確，銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)測識別到異常賬戶的可疑交易，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情況，采取核實(shí)交易情況、延時(shí)支付結(jié)算、重新核驗(yàn)身份，限制或者終止有關(guān)業(yè)務(wù)等必要的防范措施。

拆解各環(huán)節(jié)，明確各部門權(quán)責(zé)

“2008年開始中國的電信詐騙就開始比較多了，十余年的時(shí)間積累了很多問題?！敝煳〗庾x，草案中的“從小切口入手，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、主要制度作出規(guī)定”是站在更高的位置考慮，如何平衡已有的法律法規(guī)和整個(gè)反詐體系中的各主管部門的權(quán)責(zé)問題，需要立法技術(shù)設(shè)計(jì)且設(shè)置高超，“主管部門其實(shí)都沒哪個(gè)專家能說得清楚，因?yàn)槊總€(gè)環(huán)節(jié)的主管部門都不一樣?！?/p>

潘利勇分析，專門針對某一特定類型的犯罪制定法律的情況并不多見，足見此次打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的決心和力度。法律的出臺會進(jìn)一步明確各環(huán)節(jié)主管部門的責(zé)任，壓縮電信詐騙的空間。

此外潘利勇認(rèn)為，首先，除了政府相關(guān)部門外，也應(yīng)鼓勵(lì)、支持互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等社會力量的技術(shù)支持，最大程度調(diào)動(dòng)資源、技術(shù)，才能大大提高反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的技術(shù)手段；其次，詐騙打擊一環(huán)很難達(dá)到理想效果，應(yīng)對電信詐騙的上下游環(huán)節(jié)協(xié)同治理，提高打擊的針對性、完善基礎(chǔ)管理制度、打擊非法產(chǎn)業(yè)，提高犯罪成本；最后，若仍然被騙，就是警方和犯罪分子的時(shí)間賽跑，需要占據(jù)制度、技術(shù)優(yōu)勢，將緊急止付、快速凍結(jié)等正式制度化，挽回被告人的經(jīng)濟(jì)損失。

“以往公安機(jī)關(guān)需要和有關(guān)銀行溝通協(xié)商，對涉騙資金止付，因?yàn)樵瓉砣狈Ψ梢罁?jù)。”潘利勇稱，以往若司法機(jī)關(guān)沒有成功追贓挽損，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙受害人往往是自擔(dān)損失。即使電信服務(wù)部門、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商存在重大過錯(cuò)的情況下，想起訴這些單位承擔(dān)賠償責(zé)任也幾乎是不可能的。

陳偉才介紹，此前，若被騙后錢沒有被詐騙分子轉(zhuǎn)走，被騙用戶仍無法拿回錢款。因?yàn)橘~戶是犯罪分子通過買賣別人的銀行卡來進(jìn)行轉(zhuǎn)賬的，銀行卡的卡主不是真實(shí)的詐騙者。由于最終沒有破案，沒有抓獲犯罪分子，所以銀行不予返還被詐騙資金，“銀行說法是我們必須要憑法院的判決書來判斷錢究竟給誰。然后錢就被永遠(yuǎn)凍結(jié)在銀行里。”

陳偉才透露，通過多年的推動(dòng)，近年來中國人民銀行和銀監(jiān)會曾共同出臺相關(guān)政策并開始給予返還錢款，但這只是作為部門規(guī)章。而現(xiàn)在提升到了法律層面，按照草案，公安部將會同有關(guān)部門建立完善電信網(wǎng)絡(luò)詐騙涉案資金緊急止付、快速凍結(jié)和資金返還制度。明確有關(guān)條件、程序和救濟(jì)措施，未來緊急止付、快速凍結(jié)資金返還將由公安機(jī)關(guān)決定。

“以前公安機(jī)關(guān)決定不了，現(xiàn)在只要公安機(jī)關(guān)能確定是詐騙，銀行、金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該予以配合，錢就要退還給被害人?！标悅ゲ耪f，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙從落地難到現(xiàn)在明確各環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)，立法只是邁出了重要一步。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的手段翻新速度非?？欤瑢τ诜丛p，還要不斷完善、更新。